索 引 号:451424-0-88-149-20180605-0002059 文 号: 发布机构:大新县国土资源局
生成日期:2018年6月5日 主题分类:法规政策\政策文件解读 主 题 词:

《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》解读


发表时间:2018/6/5 9:15:54 作者: 来源:中国国土资源报 浏览:547

《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条。《行诉解释》是对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善。最高人民法院党组副书记、副院长江必新就《行诉解释》的主要内容作了说明:

1、明确行政诉讼受案范围边界,既要解决立案难痼疾,又要防止滥诉现象

根据行政诉讼法第2条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准,但是比较原则,在司法实践中难以准确把握。有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。为了明确可诉行政行为的界限,保障行政诉讼救济渠道的实效,保障当事人合法权益,结合司法实践,《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为:

一是,不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,因此不属于可诉的行为。二是,过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为过程性行为,不属于可诉的行为。三是,协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。四是,内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。五是,信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使首次判断权的行为。根据《信访条例》的规定,信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。

2、总结行政诉讼管辖改革成果,既要解决诉讼主客场的问题,又要遵循两便原则

行政诉讼管辖改革,特别是跨行政区划法院管辖改革,是党的十八届四中全会决定解决诉讼主客场问题的重大决策,也是新行政诉讼法的重要规定。党的十八届四中全会提出,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。新行政诉讼法第18条第2款规定,经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。在司法实践中,跨行政区划法院改革已经取得重要突破。为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革,《行诉解释》根据上述政策法律依据,就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确,铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。

此外,为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题,《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的,不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖,但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件,当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议,在第二审程序中提出的,人民法院不予审查,确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理,方便当事人诉讼,《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施,行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的,规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

3、明确界定当事人资格,既要畅通救济渠道,又要确保有限司法资源的效益最大化

行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定,有利于畅通救济渠道,同时,为了确保有限司法资源得到充分利用,《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。

在行政诉讼原告资格方面,根据行政诉讼法第25条第1款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为与行政行为有利害关系。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定:一是,投诉举报者的原告资格。《行诉解释》明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。二是,债权人的原告资格。债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格,即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是,非营利法人的原告主体资格。即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的,可以自己的名义提起诉讼。四是,涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

在行政诉讼被告方面,主要明确了以下几个方面的内容:一是,明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。二是,明确村委会和居委会的被告资格。即,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。三是,明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

4、完善行政诉讼证据规则,既要力求恢复客观真实,又要坚持程序公正的导向

行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定,科学的证据规则有利于法院查明事实,恢复案件的客观真实。同时,由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位,在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜,确保民在诉讼程序中处于实质平等的地位。

《行诉解释》在以下几个方面作了规定:一是,细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第43条第3款规定的以非法手段取得的证据包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是,明确当事人的到庭义务。即,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。三是,明确因被告原因导致损害的举证规则。即,在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时,依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。

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